行政诉讼被告包括形式上适格和实质性适格

     在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

    根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出，被告不适格的，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款的规定，人民法院应当向原告释明，要求其更换正确的被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。